保障國家糧食安全是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的底線任務(wù)，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的底線要求。把保障國家糧食安全作為強(qiáng)國建設(shè)的底線任務(wù)，這是中國式現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的重要特色，也是中國政府長期不懈追求的重要目標(biāo)和發(fā)展方向。保障國家糧食安全是一個(gè)必須確保的目標(biāo)底線，而促進(jìn)農(nóng)民增收致富是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的重要途徑。在以小規(guī)模分散經(jīng)營為主體形態(tài)、種糧比較收益較低的情況下，這兩個(gè)目標(biāo)之間存在一定沖突。切實(shí)統(tǒng)籌好保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收，必須在保障國家糧食安全的基礎(chǔ)上多措并舉促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收，有效破解種糧農(nóng)民增收難的問題。
一、要正視保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收的目標(biāo)沖突
由于糧食生產(chǎn)成本較高，糧價(jià)上漲受限，種糧比較收益一直較低，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。中國糧食生產(chǎn)每畝凈利潤在經(jīng)歷2016－2019年連續(xù)4年的虧損后，盡管目前已經(jīng)轉(zhuǎn)為盈利，但仍未恢復(fù)到前些年的最好水平。相較于2011年，2021年稻谷、小麥、玉米三種糧食平均每畝凈利潤下降53.4%，成本利潤率下降68.2%。而且，相對(duì)于種植經(jīng)濟(jì)作物和外出務(wù)工，種糧的比較收益較低。與種植果蔬等經(jīng)濟(jì)作物比較，2019－2021年三種糧食平均成本利潤率為3.85%，七種蔬菜（西紅柿、黃瓜、茄子、圓白菜、菜椒、大白菜、馬鈴薯）平均為66.5%，蘋果為19.21%，蔬菜和蘋果的平均成本利潤率分別是三種糧食平均利潤率的17.3倍和5倍。與外出務(wù)工收益比較，2021年全國農(nóng)民工人均月收入4432元，相當(dāng)于種植104.9畝大豆、73.9畝稻谷、34.3畝小麥、27.3畝玉米的凈利潤。同時(shí)，自2006年全面免除農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后，糧食生產(chǎn)不僅無法給地方帶來財(cái)政收入，還需要地方財(cái)政的大量投入。這說明，農(nóng)民種糧和地方抓糧喪失的機(jī)會(huì)成本較高，種糧農(nóng)民和糧食產(chǎn)區(qū)在為保障國家糧食安全作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也作出了巨大的犧牲。
種糧比較收益較低，對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)較少，導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性不高，地方抓糧動(dòng)力不足。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是前些年耕地“非糧化”傾向明顯。在2017－2019年間，全國糧食播種面積持續(xù)減少，共減少4750萬畝，下降了2.66%，其中，稻谷下降3.42%，小麥下降3.80%，玉米下降6.55%；而同期非糧作物播種面積增長了4.52%。耕地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”傾向尤為明顯。在2020年全國5.32億畝流轉(zhuǎn)耕地中，未種植糧食面積占比高達(dá)41.14%。這種耕地“非糧化”傾向是土地流轉(zhuǎn)租金較高、種糧效益較低、耕地用途管制不嚴(yán)以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多方面因素引起的。二是耕地撂荒現(xiàn)象較為嚴(yán)重，尤其在一些山區(qū)、丘陵區(qū)和城郊區(qū)。據(jù)研究，近年來中國耕地撂荒率一直在5.86%左右波動(dòng)，其中2009年最高達(dá)7.39%，2020年降為4.87%。這意味著2020年全國耕地撂荒面積達(dá)0.93億畝。大量耕地撂荒將對(duì)國家糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。三是糧食主產(chǎn)區(qū)呈萎縮態(tài)勢(shì)，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給率持續(xù)下降。與1998－2003年相比，2016－2021年主銷區(qū)平均糧食自給率由50.6%下降到17.1%，產(chǎn)銷平衡區(qū)平均糧食自給率由91.0%下降到66.2%。這期間，全國有25個(gè)省份糧食自給率出現(xiàn)下降。目前，全國能夠調(diào)出糧食的僅有黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽、新疆等少數(shù)幾個(gè)省份。
近年來，盡管農(nóng)村居民人均可支配收入持續(xù)快速增長，但農(nóng)民增收主要依靠工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入，尤其是農(nóng)民外出務(wù)工的工資性收入和政府轉(zhuǎn)移性收入。而且，越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這一比重越高。2016－2022年，工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入對(duì)全國農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)分別為44.2%和24.5%，二者合計(jì)高達(dá)68.7%。當(dāng)前，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得的經(jīng)營凈收入較少，農(nóng)民增收更多依靠兼業(yè)而非主要靠種植業(yè)，種植業(yè)尤其是種糧對(duì)農(nóng)民增收的總體貢獻(xiàn)已經(jīng)很小。這期間，第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入對(duì)全國農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率僅有16.2%，其中農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）經(jīng)營凈收入對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率只有11.8%。更重要的是，近年來村莊分化也在加劇。相比較而言，一些從事非糧生產(chǎn)的村莊居民收入通常較高，而那些從事糧食生產(chǎn)的村莊居民收入較低。根據(jù)2020年中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查數(shù)據(jù)，以糧食作物為主的村莊平均收入水平比以其他作物為主的村莊低20%左右。
由此可見，種糧農(nóng)民增收難依然是當(dāng)前制約鄉(xiāng)村全面振興的一大難題。要有效破解這一難題，擺脫種糧農(nóng)民增收難的困境，就必須正視并妥善處理好保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收之間的目標(biāo)沖突，采取更加有力、更加有效的措施促進(jìn)種糧農(nóng)民增收致富。
二、妥善處理保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收的關(guān)系
中國人口眾多，糧食生產(chǎn)所依賴的耕地和水資源短缺，人地矛盾突出，確保國家糧食安全始終是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略問題。與一些人口規(guī)模和國土面積較小的世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國不同，中國有14億多人口，其規(guī)模超過現(xiàn)有發(fā)達(dá)國家人口的總和，國內(nèi)糧食消費(fèi)和需求量巨大。2022年，中國糧食總產(chǎn)量達(dá)6.87億噸，糧食進(jìn)口量為1.46億噸，出口量很小，如果不考慮糧食庫存的變化，國內(nèi)糧食消費(fèi)量高達(dá)8.3億噸。而據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織統(tǒng)計(jì)，2022－2023年度全球谷物貿(mào)易量只有4.74億噸。因此，在中國這樣一個(gè)人口規(guī)模巨大的國家推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，必須始終確保國家糧食安全?？梢哉f，保障國家糧食安全是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的底線任務(wù)，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的底線要求。把保障國家糧食安全作為強(qiáng)國建設(shè)的底線任務(wù)，這是中國式現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的重要特色，也是中國政府長期不懈追求的重要目標(biāo)和發(fā)展方向。
黨的十八大以來，中央一直把保障國家糧食安全放在突出位置，制定實(shí)施了國家糧食安全新戰(zhàn)略，不斷加大財(cái)政投入和政策支持力度，狠抓糧食生產(chǎn)，糧食產(chǎn)量不斷邁上新臺(tái)階。2015年以來，中國糧食產(chǎn)量一直穩(wěn)定在6.5億噸以上，2023年達(dá)到6.95億噸，比1978年增長1.28倍。從人均糧食占有量看，無論是按糧食總產(chǎn)量還是谷物產(chǎn)量計(jì)算，中國都已經(jīng)連續(xù)多年超過人均400千克的國際糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線。其中，人均糧食占有量自2008年以來連續(xù)15年超過400千克，2022年達(dá)到486千克；人均谷物占有量自2011年以來連續(xù)12年超過400千克，2022年達(dá)到449千克。糧食產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定增長為保障國家糧食安全奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但也應(yīng)該看到，進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著國內(nèi)糧食消費(fèi)和需求量的增加，中國糧食進(jìn)口量快速增長，糧食自給率不斷下降。從2000年到2022年，中國糧食進(jìn)口量從1357萬噸增加到14632萬噸，增長了9.8倍，年均增長11.4%；其中，谷物進(jìn)口量從315萬噸增加到5319萬噸，增長了15.9倍，年均增長13.7%。由于進(jìn)口量劇增，按生產(chǎn)量除以生產(chǎn)量加凈進(jìn)口量計(jì)算，中國糧食自給率近年來不斷下降，由2000年的100.1%下降到2022年的82.7%；谷物自給率也在波動(dòng)中下降，由21世紀(jì)初的100%以上下降到2022年的92.6%。這表明，在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的新征程中，保障國家糧食安全的任務(wù)更加艱巨和繁重。
新形勢(shì)下，要有效擺脫種糧農(nóng)民增收難的困境，關(guān)鍵在于處理好保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收的關(guān)系，把兩大目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，加大政府統(tǒng)籌的力度，在高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一方面，促進(jìn)農(nóng)民增收必須以確保糧食安全為前提，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不能突破糧食安全底線。另一方面，對(duì)于從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民和新型組織，必須建立多元化的持續(xù)增收長效機(jī)制，使種糧農(nóng)民和新型組織收入同樣能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的快速增長。應(yīng)該看到，統(tǒng)籌保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收是中央和各級(jí)地方政府共同的責(zé)任，尤其是中央和省級(jí)政府要承擔(dān)更多的統(tǒng)籌責(zé)任。這是因?yàn)?，保障國家糧食安全是主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)共同的責(zé)任，尤其是主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)要承擔(dān)更多的保障糧食安全責(zé)任，穩(wěn)定并不斷提高糧食自給率，從而減輕主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)壓力，為主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收提供更多的機(jī)會(huì)；同時(shí)，中央和省級(jí)政府要進(jìn)一步加大資金和政策支持力度，完善縱向和橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧和地方抓糧的積極性。要通過完善多元化的利益補(bǔ)償機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民種糧有利可圖，讓主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性。
三、多措并舉統(tǒng)籌好保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收
在新形勢(shì)下，統(tǒng)籌保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收，需要探索多元化的實(shí)施路徑：
1.加強(qiáng)耕地保護(hù)和合理利用。耕地是糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命根子。嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，合理利用耕地資源，是統(tǒng)籌保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收的基礎(chǔ)。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出要“改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)”。要按照畝均投入不低于3000元的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加大建設(shè)資金投入，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，強(qiáng)化后續(xù)管理維護(hù)，全面建好管好用好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；同時(shí)按照數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的要求，優(yōu)化完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡制度，真正做到占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。此外，還要嚴(yán)格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，加強(qiáng)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”治理，確保永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)；深入實(shí)施耕地撂荒治理行動(dòng)，扎實(shí)推進(jìn)閑置低效用地再開發(fā)再利用，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地村村掛鉤，切實(shí)提高土地利用效率；加強(qiáng)鹽堿地綜合利用和非傳統(tǒng)耕地資源開發(fā)，不斷拓展糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。
2.多途徑提高糧食生產(chǎn)率。與先進(jìn)國家相比，中國糧食生產(chǎn)的土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率等仍存在較大差距，尤其是勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯偏低，已經(jīng)成為制約中國糧食競(jìng)爭(zhēng)力提升的關(guān)鍵因素。為此，應(yīng)以提高糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)生產(chǎn)率為突破口，采取有力有效措施切實(shí)提高糧食生產(chǎn)率。應(yīng)該看到，目前中國種糧農(nóng)民數(shù)量多，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小，兼業(yè)化程度高，這些都不利于糧食競(jìng)爭(zhēng)力的提升。要適應(yīng)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多樣化需要，加快農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐，進(jìn)一步減少種糧農(nóng)民，通過土地流轉(zhuǎn)、托管服務(wù)、代耕代種、股份合作等方式，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營，使種糧農(nóng)民走上職業(yè)化、知識(shí)化、組織化之路。同時(shí)，要加快糧食科技創(chuàng)新和良種培育，推進(jìn)糧食生產(chǎn)全程機(jī)械化、智能化，進(jìn)一步完善社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化和品牌化，不斷提高糧食產(chǎn)出水平和質(zhì)量。
3.加快發(fā)展現(xiàn)代化糧食大產(chǎn)業(yè)。糧食產(chǎn)業(yè)是一個(gè)涉及糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工、銷售和服務(wù)等諸多行業(yè)和環(huán)節(jié)的大產(chǎn)業(yè)，要按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“把農(nóng)業(yè)建成現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)”的要求，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)全方位深度融合，加快把糧食產(chǎn)業(yè)建成現(xiàn)代化的大產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前重點(diǎn)是加快轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式，不斷延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，打造供應(yīng)鏈，實(shí)行產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈“三鏈”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建縱向融合和一體化的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈；挖掘糧食生產(chǎn)的多維功能，尤其是經(jīng)濟(jì)、文化、教育、生態(tài)、景觀等功能，推動(dòng)糧食生產(chǎn)與糧食加工、電商物流、文化旅游、休閑康養(yǎng)、教育體驗(yàn)等全面深度融合，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)的橫向融合和一體化；不斷優(yōu)化糧食產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)和推動(dòng)糧食加工環(huán)節(jié)更多布局在糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣，讓種糧農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)分享糧食產(chǎn)業(yè)鏈更多的增值收益。
4.完善糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制。糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償既包括對(duì)生產(chǎn)者的利益補(bǔ)償，也包括對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償和對(duì)糧食生產(chǎn)的生態(tài)補(bǔ)償。中國現(xiàn)行糧食生產(chǎn)的利益補(bǔ)償主要集中在糧食生產(chǎn)者利益補(bǔ)償和縱向的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上，缺乏糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，國家生態(tài)補(bǔ)償制度尚未把糧食生產(chǎn)納入進(jìn)來。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出，要“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”。為此，可以考慮在完善糧食生產(chǎn)者利益補(bǔ)償機(jī)制、進(jìn)一步加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣支持力度的基礎(chǔ)上，按照“誰吃糧誰拿錢、誰調(diào)糧誰補(bǔ)償”的原則，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。具體做法是，采用糧食生產(chǎn)成本和調(diào)入調(diào)出量作為主要依據(jù)，按糧食調(diào)入量、補(bǔ)償系數(shù)和每千克成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定各糧食調(diào)入地區(qū)應(yīng)繳納的實(shí)際補(bǔ)償資金，實(shí)現(xiàn)缺糧調(diào)入地區(qū)對(duì)產(chǎn)糧調(diào)出地區(qū)的利益補(bǔ)償。此外，糧食生產(chǎn)除了提供各種糧食產(chǎn)品外，還創(chuàng)造了生態(tài)服務(wù)價(jià)值，應(yīng)將糧食生產(chǎn)納入國家生態(tài)補(bǔ)償范圍，積極開展建立糧食生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)探索，根據(jù)不同品種糧食生產(chǎn)提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值按畝給予相應(yīng)的補(bǔ)償。
中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 魏后凱
